Por Víctor Cruz- economista
El Gobierno Nacional tiene la responsabilidad constitucional de lidiar con los problemas económicos, financieros y sociales que enfrenta la colectividad, no importan cuales sean.
Las decisiones que adopte, serán del agrado de pocos o muchos y viceversa, algo común en cualquier sociedad y para ello reseño algunos momentos o decisiones adoptadas en su respectivo contexto histórico en los cuales la sociedad se ha encontrado dividida.
En 1903, constituirnos como país soberano.
En 1941, la emisión de papel moneda de curso legal en Panamá.
En 1964 parte de la sociedad demandaba la salida de los Estados Unidos de Norteamérica del área canalera.
En 1968, el Golpe de Estado e inicio de la dictadura militar en Panamá.
En 1977, la firma de los tratados Torrijos-Carter sobre el Canal de Panamá.
En 1989, la invasión militar en Panamá.
Entre 1994-1999, la privatización de algunos servicios básicos, puertos y la reforma tributaria.
Entre 1999-2004, el diálogo por la Caja del Seguro Social (CSS)
Entre 2004-2009, el Referendo sobre la Ampliación del Canal.
Y así sucesivamente, cada gobierno se ha visto en la necesidad de evaluar los pro y contras de esas y muchas otras decisiones, sobre la base de que las decisiones adoptadas, se asume, que han sido considerando los mejores intereses de la sociedad panameña.
Hoy día, el Gobierno Nacional enfrenta la decisión, de aprobar el contrato que mantendría la explotación de cobre a través de Minera Panamá, hecho que ha levantado el calor de grupos de presión en contra de la aprobación de dicho instrumento sobre la base de cualquier cantidad de argumentos, los cuáles en su mayoría a mi parecer, responden a pasiones personales más que ha hechos fundamentados, más aún en plena la carrera electoral hacia la presidencia de la república.
Sin embargo, en democracia esto es justamente lo que debe prevalecer, el intercambio de ideas para considerar, incluso elementos que de pronto parecían marginales, y puede que no lo sean realmente y ello, conlleve a decisiones distintas a las que se pretenden adoptar.
Considerando esos aspectos, vayamos a lo espeso del chicheme, el Contrato de Concesión Minera.
Es importante destacar previamente, que el desempeño de los gobiernos solo podrá darse si reciben Ingresos para su funcionamiento, sean éstos por la vía de los Impuestos, Directos o Indirectos y de las Tasas. Pero también, existen figuras jurídicas contempladas en la legislación nacional que otorgan el poder de explotación de determinada actividad económica a un ente privado, pudiendo ser esta un Aeropuerto, Puerto, Telefonía, Aseo, Agua, producción y distribución de energía eléctrica, entre otras.
Hace dos años atrás, mientras iniciaban las negociaciones para el otorgamiento de un nuevo contrato, y a la luz del fallo de inconstitucionalidad generado por la Corte Suprema de Justicia del contrato de 1997, nos hacíamos algunos cuestionamientos sobre si, bajo el criterio de negociar imperativamente un proyecto concesionado y apunto de extinguir dicha operación éste podría seguir, y surgían varias interrogantes: 1- El Gobierno se hace cargo de la operación antes otorgada a una empresa privada. 2- Renovar la operación a la empresa que la estaba realizando. 3- Hacer un nuevo acto público y otorgar a un nuevo jugador dicha actividad, nos preguntamos ¿Cuál de las tres decisiones anteriores reditúa mejor a la economía nacional?
¡Disculpen!, surge una cuarta opción, la NO aprobación del contrato de concesión y dejar a un lado esta actividad; y a partir de éstas opciones, cuál cree usted que debe ser la opción a seguir, bajo el criterio de “Los mejores intereses de la Nación”.
Bajo la figura de la CONCESIÓN consignada en un contrato como señala la ley, es que el gobierno nacional considera que esta actividad económica debe continuar la explotación que hoy realiza Minera Panamá en las 12,955 hectáreas asignadas para ello, tal cual se estipula en la Cláusula Primera del contrato.
Es a través de dicho instrumento contractual donde ambas partes dejan entrever sus intereses particulares, por el lado del inversionista su deseo de explotar una actividad y obtener beneficios y por el lado público recaudar ingresos.
Muchos dirán “El Papel Aguanta Todo”, pues sí, yo prefiero que mis compromisos estén consignados en un contrato y a través de ese instrumento, establecer claramente los Deberes y Derechos de las partes y en el peor de los casos, cuando haya que dirimir diferencias y se requiera de un arbitraje, el contrato velará por el interés de ambas partes, a diferencia de los argumentos al aire que en nada comprometen y tampoco resuelven los problemas.
Veamos qué señala el Contrato y cómo se ha acordado que dicha actividad seguirá contribuyendo a la economía panameña.
Cláusula Primera: estipula el derecho exclusivo de explotación de 12,955 hectáreas a la empresa concesionaria, dividido en cuatro (4) zonas claramente identificadas. Importante señalar que, si dentro del área concesionada surge la opción de ampliar la explotación, la misma podrá otorgarse siempre que el Estado lo permita, bajo las disposiciones que estipule el Código Minero.
Esto desmiente argumentos que aducen que la empresa podría realizar esta actividad en cualquier lugar país y sobre la base del texto acordado solo se señalan 4 áreas bien identificadas dentro de la concesión y NO fuera de ella.
Cláusula Segunda: Concesión por 20 años y si la “vida útil lo permite”, y no se han contrariado el contrato por la vía del “Incumplimiento Sustancial”, la concesión se podrá extender por 20 años más.
Muy distinto, al contenido del contrato de 1997 que daba la opción de extender la concesión a 40 años adicionales, inmediatamente vencía los primeros 20 años.
Cláusula Quinta: Fianza de Cumplimiento por $70 millones que debe mantearse vigente durante toda la concesión.
Cláusula Sexta: La concesionaria acepta pagar como Canon Superficial $10.00 por el uso de cada hectárea o fracción de hectárea, todos los años hasta el 2041, lo cual significa un ingreso aproximado de $2.5 millones anuales, de los cuales el 80% se destinará como Ingreso al Estado, y el 20% restante, en partes iguales al Municipio de Donoso y el Municipio Omar Torrijos respectivamente.
Esta cláusula incluye un pago adicional de $ 10.00 por hectárea o fracción por el Derechos de Uso y Servidumbre fuera de la Concesión.
En cuanto al ESQUEMA FISCAL (Cláusula Séptima), muy posiblemente recaiga gran parte de los argumentos donde se sitúe la discusión de los ingresos potenciales que podría recibir el erario público, los cuales en principio sugieren unos $375 millones anuales, que se obtendrán por la vía de Regalías, Impuesto sobre la Renta, Retenciones sobre pago de intereses y por último del Impuesto Complementario y Retenciones sobre Dividendos.
En el caso específico de las REGALIAS (Cláusula Octava), antes de que este contrato fuese negociado, muchos aducían que el porcentaje de ingreso por este concepto era muy bajo, ya que en otras latitudes las “Regalías” rondaban el entre 30% y 40%, incluso más.
Sin embargo, cuando el hecho es confundir con datos equivocados para ofrecer una visión oscura y generar presión social para pedir más u oponerse simplemente, me di a la tarea de investigar estos elevados porcentajes y su composición, los cuales no son más que la sumatoria de varias cosas, entre ellas, el ISR, impuestos estatales o federales y por supuesto las regalías, y para muestra de ello les ver el siguiente cuadro.
Estos datos permiten rebatir algunos argumentos vertidos donde hacen ver que es válido comparar las operaciones mineras de un país con otro y eso es un error para no decir horror, ya que las condiciones pactadas responden a situaciones distintas tal cual se deja ver en la sección de las regalías, al menos en eso. Quienes apoyan estos argumentos, desconocen la estructura fiscal y la de los contratos pactados en otros proyectos de latitudes diversas como para poder compararlos así por así.
En el caso de las regalías, el establecimiento de un determinado porcentaje conlleva la evaluación del entorno en el cual se desarrollará la actividad, como lo es:
- Volatilidad del Mercado: la producción de un producto primario está más expuesto a un shock económico y ello afecta su precio. Si la necesidad de un mineral es alta, y la situación del mercado lo exige el precio variará, pudiendo con ello impulsar o no la explotación del rubro. Puede incluso que tengamos un potencial elevado de producción del rubro, pero los precios no hacen rentable su operación, la producción no se realizará. Este pudo haber sido el argumento para no explotar Cerro Colorado.
- Renta Minera: Se comparan los Costos de Producción de las explotaciones más rentables versus el costo de producción de aquellas no tan rentables, atendiéndose específicamente la “calidad” del producto a extraer. Aquí subyace lo que David Ricardo denominó Rentas Marginales.
- Precio del Mineral: Dependerá del vaivén del mercado, pero lo que sí es vital es saber si el “Contenido del Mineral”, luego de una buena prospección, favorece su explotación.
- Externalidades positivas: las inversiones que forman parte de una operación concesionada o las que la complementan son favorables para el desarrollo regional y por ende del país.
Si bien estos elementos requieren una evaluación exhaustiva, existen otros de carácter muy técnico que terminarían de redondear el porcentaje de regalía a establecerse, sea esta sobre el producto extraído o si el producto final conlleva un proceso de mayor elaboración. Estos criterios son los siguientes:
- Nivel de Concentración del Mineral principal.
- Contenido de otros minerales, sean preciosos o no.
- Sobre el Lixiviado.
- Sobre un Doré.
- Sobre un Cátodo.
- Si la extracción es por Solventes o por Electro disposición.
Como se puede apreciar no es tan fácil imputar una Regalía y deberá ser bajo éstos parámetros, que el Gobierno Nacional logre con el concesionario determinar un método específico y, sobre dicho método pactar un porcentaje específico que se traduzca en ingresos para el estado panameño.
Si se ha leído el contrato e insisto que la gran mayoría de la sociedad NO lo han hecho, es sobre el Método # 4 de la lista que se ha establecido la regalía en este caso. (Cláusula 3, numeral 5).
Ahora bien, una cosa es determinar lo anterior, y otra es sobre cual valor de la operación comercial imputar ese porcentaje que se traduzca en ingresos nacionales y para ello, el contrato indica en su Cláusula Novena el mecanismo a aplicar para determinar dichos ingresos.
Este puede ser a través del porcentaje de la Regalía sobre la Ganancia Bruta, en la cual dicho porcentaje se contrasta con el Margen Bruto (Ganancia Bruta dividido por los Ingresos por Venta) o la Regalía Mínima donde se imputa el 2% sobre la Producción Bruta Negociable.
Dependiendo de cual de estos 2 mecanismos arroje la cifra mayor, esa será la cifra que ingrese al erario publico por la tasa de regalías establecida para dicha concesión, a saber:
1-Margen Bruto (MB) entre 0% y 20% = Regalía de 12%
2- MB mayor de 20% hasta 30% = Regalía de 13%
3- MB mayor de 30% hasta 40% = Regalía de 14%
4- MB mayor de 40% hasta 50% = Regalía de 15%
5- MB mayor de 50% = Regalía de 16%
Si, por ejemplo, la GB es 500 y los Ingresos por Ventas suman 1000, el MB es 50%, por lo tanto, el porcentaje de Regalías ascendería entre 15% y 16%, por lo tanto, si le imputo este porcentaje a la Ganancia Bruta de nuestro ejemplo, las regalías a percibir ascenderían a $80 millones.
Es a partir de estos valores donde el gobierno ha pactado con la concesionaria ingresos mínimos estimados de $375 millones anuales, todo ello sin contar con lo que las operaciones diarias generan en empleos directos e indirectos, compras a proveedores o las mitigaciones ambientales qué, al día de hoy por si no lo saben, realiza la concesionaria a lo largo del país como compensación por la afectación ambiental.
Muchos piensan que el gobierno no puede asegurar que los ingresos a recibir bajo estos 4 componentes pudieran ser maquillados por la concesionaria, pero la Cláusula Décima, explica el proceso administrativo a utilizar para “Auditar los pagos de Regalías” tal cual se señala en la Cláusula Décima literal B.
Si el Gobierno Nacional considera que debe hacer inspecciones especiales al proceso operativo, la Cláusula Décima, literal C, le otorga el derecho a realizar una “Auditoría Técnica”, y con ello brinda garantías al Gobierno de que la concesión camina apegada a la ley.
Más adelante, la Cláusula Undécima señala claramente, los impuestos y tasas que la concesión deberá acometer hasta que venza el contrato en el 2041 y, si el contrato de 1997 no tenía contemplado el pago de los mismos, este contrato SÍ los define de manera explícita.
Uno de los elementos más técnicos que se observa en el contrato es el que describe la Cláusula Décimo Cuarta, la cual señala que habrá un Ingreso Mínimo Garantizado (IMG), confirmando la “obligación” por parte de la Concesionaria de pagar anualmente al Estado Panameño una suma no menor a $375 millones, que implica que esta suma puede ser mayor.
Para ello deberá acreditar este pago, dividido en los cuatro (4) rubros antes indicados, en lo que se denomina Declaración Jurada Anual del IMG, para cada año fiscal.
Si lo declarado para cada uno de los 4 rubros señalados, denominados los “Pagos Acreditables” no alcanza la suma de $375 millones, la concesionaria debe pagar la diferencia.
Pero independientemente de todo ello, cómo se determinará el Precio de Mercado del Cobre, porque a partir de allí es que podemos aplicar las fórmulas sobre el IMG y determinar los valores de las regalías a cobrar por el estado panameño.
La Cláusula Décimo Quinta, en su literal A, indica que el Precio del mercado anual del Cobre utilizará como referencia lo que expresa la Bolsa de Metales de Londres (LME), en cuanto a los precios promedios de cierre para este mineral, correspondiente a una tonelada métrica (TM= 2200 libras).
El literal (b) resalta el hecho que, si el nivel de producción mínima exportable no alcanza las 250 mil Toneladas Métricas por año, por lo cual parece ser la cantidad mínima a producir por el concesionario para que el Estado Panameño reciba el Ingreso Mínimo Garantizado.
De no alcanzarse dicha cifra mínima, el contrato contempla otro mecanismo para determinar los ingresos garantizados a ingresar al tesoro nacional.
Si bien el Contrato correría a partir de 2023, la Cláusula Décimo Novena, establece como una “Disposición Transitoria” el pago de $395 millones al erario público, como pago retroactivo de los períodos fiscales 2021 y 2022.
En cuanto a los Aspectos Laborales, la Cláusula Vigésima detalla que el Código de Trabajo impera en ese sentido, dejando claro que solo el 15% del personal especializado extranjero podrá laborar en las operaciones diarias.
Si hay operaciones especiales, este porcentaje puede alcanzar el 25% de la fuerza laboral, solo por un período de dos (2) años.
En cuanto a la libertad sindical, como un “Derecho Colectivo”, queda determinado en la Cláusula Vigésima Tercera tal cual lo establece el Código Laboral.
Por otro, la Obligatoriedad de Capacitación a la fuerza laboral panameña, queda instituido en la Cláusula Vigésima Primera, al punto que presupuestariamente la Concesionaria destinará una partida anual para ello.
En cuanto a la Protección del Medio Ambiente, según la sección VI del contrato, la concesionaria debe responder por el daño ocasionado al ambiente, tal cual lo indica la Cláusula Vigésima Séptima. Para ello ejecutará, A SU COSTO, 2 programas de Reforestación, el primero a lo interno de la huella para su restauración y el segundo, como compensación ecológica fuera del área de concesión, tal cual lo estipulan las Cláusulas Vigésima Octava y Vigésima Novena.
Es bueno detenerse en este aspecto, ya que quienes se oponen a este tema creen erróneamente que la explotación se hace por el simple hecho de lucrar, sin enfrentar los daños ocasionados. Pues es importante señalar el hecho que la concesionaria ya cumple con ese cometido al Compensar el Daño Ecológico y atender con su programa de reforestación un poco más de 10 mil hectáreas en todo el país, cuya afectación no es por la explotación minera, pero si por efectos de actividades como la Tala de árboles de manera ilegal y por los efectos generados por la producción agropecuaria y ganadera de tipo extensivo que se practica en el país.
Entonces, si sigo la lógica de quienes se oponen a la Minería por sus efectos al Medio ambiente, ¿debo oponerme a las actividades de producción de alimento porque afectan igualmente al medio ambiente?
Otro de los aspectos controversiales es el uso del Agua Natural a ser utilizada en el proceso de extracción y para ello la Cláusula Trigésima Quinta en sus “numerales a y b”, son claras al determinar que hasta el año 2041 pagará $2.0 millones por año sobre la base del tratamiento de 100 mil toneladas métricas de material, pago que podría incrementarse si esa cantidad de material es mayor.
Argumentos opuestos a extender la concesión, como que la explotación ha desaparecido varios ríos y que las cuencas que surten agua en el área de concesión atentan con la operación del Canal de Panamá, ambas alejadas de la realidad y refutadas por expertos en hidrología del Canal de Panamá.
En cuanto a la Energía que utiliza la concesionaria, es menester recordar que parte de las inversiones realizadas por la concesionaria es una Planta de Generación de 300 Mega Watts, incluida la Línea de Transmisión de 230 kilo vatios que interconecta dicha planta con la sub estación de Llano Sánchez, proveyendo energía eléctrica a la red nacional.
En vista que dicha planta utiliza carbón como materia prima para la generación de energía, el contrato en su Cláusula Trigésimo Sexta detalla explícitamente su compromiso de utilizar fuentes alternas de generación eléctrica sustituyendo más del 50% de lo que hoy usa, mitigando así su impacto al medio ambiente.
Muchas de las críticas que hoy se reciben en contra del contrato minero son similares a las expresadas cuando el gobierno licitó el Servicio de Telefonía y los relacionados con energía eléctrica (Generación y/o Distribución), los Puertos, por mencionar algunos.
Los valores asignados por la venta de estos activos nacionales, para muchos eran muy bajos y con ello afirmaban que los habían regalado, que nuevamente se cedía la soberanía, entre otros.
Este nuevo contrato define claramente el IMG que podría recibir el erario público, pero en su Cláusula Trigésima Novena, en sus literales a, b, c y d, detalla la asignación proveniente del IMG la cual podría ascender hasta $400 millones los cuales se distribuirán de la siguiente forma:
- 50% al Programa de Invalidez, Vejez y Muerte= $200 millones
- 20% para incrementar las pensiones hasta los $350/mes = $80 millones
- 25% para Inversión en los Distritos de La Pintada, Donoso y Omar Torrijos, equivalente a $100 millones.
- 5% para impulsar el Instituto para el Perfeccionamiento y Bienestar del Docente, equivalente a $20 millones
Esta sería una parte de los ingresos que NO percibirá el Estado panameño de no ser aprobado el contrato.
Sin embargo, si la mina deja de operar los 7 mil empleados directos perderían inmediatamente sus empleos y automáticamente dejarán de cotizar al Seguro Social, al Seguro Educativo y a su vez al Impuesto Sobre la Renta.
Igualmente se verían afectados los más de 30 mil empleados indirectos que derivan de esta actividad.
Y, por si fuera poco, muchas empresas que proveen suministros a empleados y a la propia concesionaria, dejarían de existir, o sea que esas inversiones se perderían también.
Esta sumatoria de aportes que hoy día recibe la Economía Panameña por esta actividad asciende, por lo bajo, a unos $ 3,000 millones, casi un 5% del Producto Interno Bruto de Panamá.
Si hacemos bien las cuentas, el impacto económico actual más los futuros ingresos descritos hasta ahora, podría ascender a más de $3,500 millones anuales los cuales no se repondrían de la noche a la mañana con inversiones sustitutas.
Nos preguntamos, ¿Cuáles serán esas posibles inversiones que repongan INMEDIATAMENTE lo que genera hoy día el proyecto en cuestión?
O, esperen, no he escuchado nada al respecto. Solo argumentos en contra, algunos con fundamento, pero la gran mayoría muy idealistas sin mayor sustento científico.
Ahora bien, siguiendo la lógica de los argumentos contrarios, le comentaba a una persona recientemente si estaba consciente que todo el confort que le ofrece su vivienda, los electrodomésticos que usa, la energía eléctrica, el transporte público, su auto, su celular entre otras, proviene de actividades mineras y su argumento ante ello fue que “tiene convicciones firmes”, pero menos detenerse a evaluar mis argumentos y allí quedo la conversa.
Si es así la lógica para ir en contra más que del contrato, pero sí de la Minería en general, pues esa misma lógica debería servir de modelo de vida diario y no usar nada de lo que hoy le brinda confort porque en sumo grado todo ello proviene de la Minería en general.
Asumo que estas mismas voces se hubieran opuesto a la construcción del Canal de Panamá, a su ampliación y a su posible nueva ampliación, porque la envergadura de este proyecto ha tenido mayores efectos ambientales que cualquier otro en el país. Imagínese el impacto de romper el macizo montañoso para lograr constituir uno de los mejores activos de la economía panameña, sin contar con lo que hoy se sigue perdiendo en términos de agua dulce por cada esclusaje, pudiendo ampliar la cantidad de agua potable para el área de influencia.
Entonces, cuál es la propuesta de quienes se oponen al contrato y que de seguro la mayoría tienen un puesto de trabajo o los suficientes recursos para no laborar, para los casi 40 mil empleados y sus familias y las empresas proveedoras quienes perderían sus ingresos si la actividad cuestionada cesa.
No sé cómo calificar posturas como esta, si muy osadas, descaradas o que…, porque hay que tener la cara muy dura para impulsar decisiones que afectan a miles de personas por satisfacer posiciones muy idealistas y/o deseos de posicionarse políticamente ante un futuro incierto para quienes dependen HOY de dicha actividad sin que se les presenten opciones viables para su futuro laboral.
Invito a quienes se oponen a esta actividad a que hagan el ejercicio y le manifiesten a la sociedad, cuales son las inversiones que sustituirían todo lo anterior, de manera inmediata, porque con el cese de la mina se echa por tierra la mayor inversión realizada en este país, unos $10,250 millones, superior a la expansión del Canal, ya que cualquier inversión NO GENERA de la noche a la mañana lo que hoy genera la exportación de cobre en la economía nacional.
